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對《中華人民共和國民辦教育促進法》修改決定的重要思考
發布時間:2017-05-17 15:25:03 點擊:
   2016年11月7日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》(以下簡稱《決定》),本次修法無疑為深化教育領域綜合改革、促進民辦教育健康發展提供了法律保障,是民辦教育改革發展的新的里程碑。
  一、《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)修改有八方面重點內容
  本次修法是在深化教育領域綜合改革關鍵時期所做出的重要決定,對于民辦教育發展而言具有重要而深遠的意義,主要涉及以下幾個重要方面:
  一是加強民辦學校的黨建工作,為民辦學校黨的基層組織開展活動提供必要的法律依據?!稕Q定》強調,民辦學校中的中國共產黨基層組織按照黨章開展黨的活動,發揮黨組織的政治核心作用,確保民辦學校始終堅持社會主義辦學方向。二是明確了民辦學校分類管理改革的標準及其相關的規定,為舉辦者自主選擇非營利性辦學和營利性辦學提供了法律依據。“自主選擇”表示不能強迫或設置種種障礙,逼迫民辦教育辦學者在引導或強制的情況下進行辦學。三是完善了民辦學校治理結構。包括明確了學校章程,規定民辦學校應當設立理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。四是加強了對民辦學校扶持優惠的措施。進一步強調民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位,規定非營利性和營利性民辦學校在財務、稅收優惠、用地、收費等方面的差別化扶持政策,明確了國家鼓勵方向。五是明確了對民辦學校舉辦者合法權益的保護。包括財產權益和非財產權益。筆者認為這是本次修法最重大的成果。六是加強了對民辦學校教職工合法權益的保護。七是完善了對民辦學校的監督管理。包括收費管理、教育督導、評估以及對違法辦學的處罰。其中,對違法辦學的處罰包括擅自分立、合并民辦學校,擅自改變學校名稱、類別和舉辦者,發布虛假招生簡章或廣告騙取錢財的,包括非法頒發或者偽造學歷、結業培訓證書等。八是明確了分類管理改革過渡的一些基本的要求。
  二、《民促法》修改的思考和認識
  針對民辦教育界關注的一些重大問題,筆者結合參與審議、調研、完善修訂草案過程中的一些思考,談幾點認識。
 ?。ㄒ唬睹翊俜ā沸薷臎Q定的積極作用
  《民促法》的修改對民辦教育究竟是促進還是促退?這是修法以后教育界最關注的一個問題。對這樣一個問題,我們每個從事這項工作或管理這項工作的人,應該有一個基本的判斷。筆者認為,《民促法》的修改是積極的、肯定的。
  首先,本次修法明確了民辦學校的分類及其分類的標準,做出了允許自主選擇非營利性辦學或者營利性辦學這樣的一個決定,從根本上厘清和解決了長期困擾民辦教育健康發展的一個重大問題。修訂前的《民促法》規定了民辦教育、民辦學校是非營利性事業,同時又允許這些學校取得合理回報。這樣的規定是當時立法博弈的結果,但十多年來一直困擾民辦學校的發展,具體表現在:一方面,政府部門無法明確民辦學校的營利性質或非營利性質,對民辦學校不敢加大投入,擔心通過合理回報的渠道使對民辦學校的扶持流到學校之外。另一方面,民辦教育辦學者也心存顧慮,擔心自身的合法權益難以保障,因此采取各種方式來規避法律監管。隨著國家法制的完善,特別是國家將要編纂《民法典》,國家法人制度要求明確民辦學校營利性和非營利性法人及其標準。本次修法明確了營利性和非營利性的分類及其標準,選擇營利性的民辦學??梢砸幏掇k學,堂堂正正收益;選擇非營利性的民辦學校,政府可以毫無顧忌地加大扶持力度。顯而易見,經過分類管理改革后,民辦學??梢愿餍衅涞?,從而促進民辦教育的健康發展。
  其次,這次修法對民辦教育的改革力度是空前的?!秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020 年)》對民辦教育分類管理改革的定位是“積極探索”,當前修法則要求“依法轉型”,這不僅全面放開了非學歷教育,而且放開了高等教育、職業教育、普通高中教育和學前教育,改革力度相當大。當然,對這樣的改革仍存在意見和分歧,這主要因為原來的教育是公益性的,現在引入營利性辦學模式,改革放開的口子之大是空前的。
  最后,這次修法對民辦教育扶持優惠的力度也是空前的。這次修法對民辦教育舉辦者的合法財產權益和非財產權益做出了明確的規定,特別是在充分保護舉辦者的合法權益方面,增加和充實了很多內容,為民辦教育分類管理改革的平穩有序推進提供了重要的法律基礎。然而,有了法律并不是萬事大吉,真正實現“促進”或“促退”的關鍵還在于各級政府能不能將《民促法》修改決定的具體實施辦法、過渡措施按照修改決定的要求落實到位。
 ?。ǘ睹翊俜ā沸薷臎Q定不得設立實施義務教育的營利性民辦學校
  這次修法規定了不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。對此,有爭議者認為,此規定不利于民辦教育的發展。我們要從教育事業發展的全局出發認識這個問題。
  從今天來看,民辦教育的分類管理改革在放開營利性辦學的步子上邁得很大。從國家來看,針對民辦學校營利性辦學是全面放開還是部分放開這一問題,原來的意見是只放開非學歷教育,后來允許高等教育、高中階段教育、學前教育進一步放開。但是,在整個分類管理改革方案中,義務教育階段沒有準備放開。
  當前的爭議不是在義務教育階段放不放,而是放多大,是“一般”還是“原則上”。從義務教育的性質看,基礎教育是國民教育的基礎,義務教育是基礎教育的基礎,是國家為公民提供的基本公共服務。義務教育要體現國家的意志,保障適齡兒童接受義務教育是政府的法定職責?,F在即使鼓勵義務教育的非營利性辦學,也不是為了減輕政府負擔,而是為人民群眾提供更多的教育選擇。如果對義務教育階段的營利性辦學不加以限制,那么就可能出現政府轉嫁義務教育的責任、把義務教育推向市場的情況,這樣的后果是很可怕的。另外,從國家教育發展的全局來看,也存在公辦教育與民辦教育、營利性教育與非營利性教育協調發展的問題。
  在這個問題上,國家的戰略布局、政策導向和法律規定非常明確,所以辦學者既要從自身辦學角度考慮,也要從國家對教育事業發展的全局來認識。有的民辦學校實行從幼兒園到高中的一貫學制,由于當前義務教育階段不允許學校營利,這就給學校、管理者帶來一定的困難和負擔,但并不是沒有出路。修改決定出臺后,今后新校按照新辦法,按照營利、非營利的性質分別去申請和設立辦學。對于修改決定公布之日以前設立的民辦學校,其義務教育階段不能辦營利性怎么辦?在實際辦學中還有一些辦法,具體可以概括為兩個“剝離”:一是將義務教育與非義務教育剝離。學校還是一個整體校園,但通過剝離后,分清營利法人和非營利性法人,校園場地、教學設施、校舍、設備可以協議租用,分別計入成本;二是將教學功能與非教學功能剝離。因此,對于在義務教育階段不能舉辦營利性民辦學校這一規定也不能完全悲觀,還有解決問題的方法。
 ?。ㄈ睹翊俜ā沸薷臎Q定對舉辦者財產的保護
  對舉辦者財產的保護是本次修法最關注的一個問題。在分類管理改革中,妥善處理好舉辦者的財產至關重要。
  從歷史角度看,對民辦學校財產權的處理分為三個階段:第一階段是 20 世紀 90 年代頒布的《中華人民共和國社會力量辦學條例》。這一政策為了鼓勵社會力量辦學,在產權屬性上承認出資人的財產自有權;對于學校停辦以后的剩余財產,除清償債務外,應返還或者折價返還舉辦者。第二階段是2002年頒布的《民促法》。該法規定了民辦學校的法人財產權,規定在學校存續期間,所有財產歸學校法人管理支配,其他人不得挪用。但是,該法對于學校停辦并清償債務的剩余財產如何處理,只規定按照有關法律行政法規處理,模糊不清。第三階段是本次修法。修改決定的一審稿只規定了劃分營利性學校與非營利性學校,但對劃分的標準和對舉辦者的財產處理均不明確,對選擇非營利性辦學財產如何補償也未作說明。為了依法保護舉辦人的合法財產權益,在修法決定的二審稿中又增加了劃分營利性學校與非營利學校的標準,增加了“對本決定公布前設立的民辦學校選擇登記為非營利性辦學時要給予財產補償”的規定,并明確了分配標準,這是很大的進步。
  經過反復溝通協商,修法決定的三審稿得到了進一步修改完善,規定了如果本決定前設立的民辦學校選擇登記為非營利性民辦學校,可以依照本決定修改后的學校章程繼續辦學;終止辦學時,民辦學校的財產進行清償后仍有剩余的,可根據出資人的申請,綜合考慮出資取得合理回報的情況及辦學效益等因素,給予出資者相應的補償。應當考慮到現有民辦學校是依據現行《民促法》舉辦的,對舉辦者的合法權益應給予尊重和保護。三審稿對舉辦者的財產權益做出了最大的保護性規定,為保證民辦學校分類管理改革的平穩有序推進奠定了基礎。
  在筆者看來,三審稿對舉辦者財產權的規定有三點進步:一是進一步明確了對舉辦者進行補償時要考慮本決定實施前的出資情況、取得合理回報的情況以及辦學效益。其中,將原始出資改成出資,將合理補償改為相應的補償或獎勵。筆者認為,辦學效益不僅是辦學積累,還包括資產增值、有形資產和無形資產。二是不設分類管理登記過渡期。不設置統一的過渡期,有利于各地從實際出發解決相關問題,實行一校一策、穩妥處理。三是明確根據依照本決定修改后的學校章程繼續辦學,允許選擇非營利性辦學的學校在財產安全上留出一定的空間。
  需要特別強調的是,如果選擇非營利性辦學,校產產權也不是歸國家所有,而應由學校理事會根據學校章程管理。
 ?。ㄋ模睹翊俜ā沸薷臎Q定對舉辦者非財產權益的保護
  《決定》不僅對民辦學校舉辦者的財權或者產權給予了法律保障,而且對民辦學校舉辦者對于學校的治理權和管理權也提供了法律保障,這也是本次修法的一大亮點?!稕Q定》特別增加了民辦學校舉辦者根據學校章程規定的權限,參與學校的辦學和管理,這是對舉辦者對民辦學校非財產權益保障最重要的保護。
  對舉辦者而言,非營利性辦學雖沒有財產所有權,但如何保障舉辦者對民辦學校的掌控權、決策權、管理權,也需要根據學校章程處理。過去我們對學校章程不重視,認為是跟進的程序性文件,以后應將學校章程作為民辦學校辦學的憲章,要根據章程決定學校的辦學方式,明確規定學校的決策、師資、運行體制機制,董事會、理事會構成,董事長、理事長任期制度和產生形式,董事會、理事會中家族成員能占多大比例,出資財產安排,剩余財產處理,等等。
 ?。ㄎ澹睹翊俜ā沸薷臎Q定對民辦學校的優惠和扶持
  對于實行分類管理后民辦學??梢韵硎苣男┓龀终?,《決定》把45條改成46條,規定對于所有民辦學校,縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產、收費等措施予以扶持,同時享受國家規定的稅收優惠。對于非營利性民辦學校,明確其不僅可以享受與公辦學校同等的稅收優惠和用地政策,還可以享受政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。在民辦學校的扶持優惠上,非營利民辦學校已經規定了一個方向,現在主要的是轉變觀念,對營利性學校也應當加大扶持力度。
 ?。睹翊俜ā沸薷臎Q定關于民辦學校分類管理改革的過渡
  筆者認為,如果說財產權保護是分類管理改革能否平穩有序推進的關鍵,那么民辦學校教職工權益的保障是民辦學??沙掷m健康發展的另一個關鍵。在審議過程中,全國人民代表大會常務委員會對民辦學校教職工的待遇特別是退休養老待遇、職稱評定、教齡、工齡的計算認定等提出了很多問題。針對有的民辦學校存在任意侵犯教師權益、解聘教師的現象,這次修法特別強調,民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益,并為教職工繳納社會保險費,鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險。
  此外,《決定》沒有設置統一的過渡期,對現有民辦學校選擇登記為非營利性或營利性民辦學校做出相應規定,授權各地按照法律規定制定具體辦法,保證現有學校辦學穩定。修改決定自2017年9 月1日起施行,不是要求現有民辦學校在此時間之前就進行選擇,而是要為各地制定具體辦法留出較為充分的時間,保證分類管理改革平穩有序地推進。
  筆者認為,修法決定的實施要做到“四個確保”:一是要確保民辦學校分類管理改革的平穩有序推進;二是要確保舉辦者和教職工、學生的合法權益受到保護;三是要確保國家對民辦學校的扶持政策得到落實;四是要確保民辦學校的可持續健康發展。能否做到“四個確保”,是衡量本次修法成功與否的標志。
(來源:教育與職業)
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