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民辦教育將獲得多重正效 ——聚焦新《民辦教育促進法》
發布時間:2017-06-05 15:03:27 點擊:
  在《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂以前,它與相關條例規章以及各省的地方性法規,一起構成了我國民辦教育法規制度體系。這個體系在民辦教育改革和發展過程中發揮了不可替代的積極作用,同時也存在著基礎性制度不健全、長效機制不協同、發展空間不明朗等問題。此次通過的新《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》),直面這些制度瓶頸,適應教育發展實踐、對接現有法律體系,以實行非營利性和營利性民辦學校分類管理為核心,完善有利于促進民辦教育健康發展的法律環境。
  一、健全公益為本、兩類并行的“一本雙軌”基礎性制度
  過去一提起民辦教育,人們首先說“不以營利為目的,“民辦非企業單位”,“合理回報”,似乎這些關鍵詞就明確了民辦學校的性質和舉辦者辦學積極性激勵規則,卻很少深入討論民辦教育的基礎性制度和實質內涵。民辦教育的實質內涵應該包含民辦學校的方向保障、屬性定位和舉辦者的權益界定等內容。
  (一)堅持公益性導向
  與“不以營利為目的”相關的是,一定程度上存在的“非營利性=公益性”和“營利性=非公益性”的簡單一一對應做法和認識誤區。實際上,無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校,都承擔著培養社會主義建設者和接班人的使命,都為擴大教育機會、增加教育選擇作出了貢獻,都是社會主義教育事業的重要組成部分,同樣具有公益屬性。在提供公益性教育服務的意義上,問題的關鍵不在于“不以營利為目的”,而在于如何保障民辦教育的公益性方向。新《民促法》增加了民辦學校黨的建設的有關條款:“民辦學校中的中國共產黨基層組織,按照中國共產黨章程的規定開展黨的活動,加強黨的建設。這將確保民辦學校始終堅持黨的領導,全面貫徹黨的教育方針,堅持社會主義辦學方向,確保民辦學校黨組織同樣發揮政治核心作用。分類管理后,即便營利性民辦學校有一定的投資性和趨利性,但仍需要堅持公益性導向,把社會效益放在首位,服務人的全面發展和經濟社會發展,最終實現社
會效益和經濟效益相統一。
  (二)建立兩類軌道
  與“民辦非企業單位”相對應,民辦學校無法與《中華人民共和國民法總則(草案)》規定的機關、事業單位、社會團體和企業四種法人對接,也就難以在財稅、人事、社會保障、土地、金融等方面執行一以貫之的配套政策。例如,有的地方在民辦學校人員因公出國時執行企業法人的政策,辦理相應手續;有的地方在民辦學校融資貸款上執行事業單位法人的政策,其資產不得抵押。對民辦學校的法人屬性缺少法律認定,客觀上難以實現其與公辦學校享有“同等法律地位”。新《民促法》第十九條明確了實行民辦學校分類管理,規定了依法登記的途徑,同時規定區分兩類學校的核心在于民辦學校存續期間舉辦者能否取得辦學收益,以及學校終止時辦學結余能否分配。即非營利性民辦學校舉辦者不得收取辦學收益,營利性民辦學校舉辦者可以取得辦學收益;非營利性民辦學校的辦學結余全部用于辦學,營利性民辦學校的辦學結余按照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。進而,與正在修訂的《民法總則(草案)》相適應,非營利性和營利性民辦學校未來可依規分別登記為非營利性法人和營利性法人,或與醫院、養老院等依法登記為熱議中的“特別法人”,這為民辦學校雙軌運行確立了法人屬性的法源基礎。
  (三)保障舉辦者權益
  與“合理回報”相比,舉辦者在辦學實踐中更關心的是民辦學校的辦學權和管理權。過去,一方面,由于一些民辦學校的舉辦者堅持非營利原則而放棄了回報;另一方面,由于相關法律法規中沒有出臺具體辦法或細則,那些欲取得“合理回報”的舉辦者和出資人意愿難以落實。此外,也有一些舉辦者和出資人礙于聲譽等綜合考慮,借助暗箱操作來取得利益回報。當前,隨著舉辦者和出資人完成早期資本積累,其價值取向也發生了根本性變化,絕大多數舉辦者正超越以往的趨利導向,摒棄單一的投資理念和逐利思維,顯現出與學校同生共榮的教育情懷,因此更加關注民辦學校的辦學權和管理權。新《民促法》規定“民辦學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理”,并在附則中明確對現有民辦學校舉辦者的財產權益實行特殊政策,允許在終止時給予出資者補償或獎勵。這些制度安排,旨在切實保障舉辦者的核心權益,穩定民辦教育發展預期,鼓勵和引導舉辦者繼續辦學和長期辦學。
  二、建立師生普惠、區別對待的“共同有區別”長效機制
  多年來我們一直在講,要建立民辦教育持續健康發展的長效機制,但情況不盡如人意。自1978年民辦學校產生以來,經歷“1982-1986年”“1994-1997年”“2003-2006年”三個高潮期后,近年來民辦學校數量、在校生人數、經費投入等增速明顯放緩。這既緣于公辦學校財政投入持續加大的沖擊、教育生源萎縮的影響,也緣于我國民辦教育改革發展的頂層設計不清晰,相關優惠政策難以有效落實。其實,過去與經濟高速增長、社會事業快速推進相伴隨,教育服務需求與供給矛盾較大,民辦教育治理制度也在不斷探索中。而到了現階段,一方面,教育服務供給與需求發生了明顯變化,教育服務絕對短缺的時代已經過去;另一方面,經過長期觀察和探討,我們對符合國情的民辦教育運行特點和規律的認識和把握也比以前清晰了。在這種情況下,已經具備了制訂和完善長效機制的條件。另外,實踐證明,只運用沒有實行以分類管理為主線的短期性模糊政策,難以形成相互銜接、相對完整的治理制度和實施體系,也不能解決民辦教育平穩、健康和可持續發展問題,必須下大功夫建立長效
機制。
  (一)健全師生普惠性制度
  新《民促法》立足社會主義國情,體現出“共同有區別”的特征。共同性是指非營利性和營利性民辦學校都是我國教育體系的有機組成部分,在師生管理上體現異中求同,對公辦學校和兩類民辦學校實行系統管理、綜合管理,不能因為所處學校性質不一樣,就被貼上標簽。新《民促法》強調民辦學校要保障教師的各種合法權益,為教職工繳納社會保險費,同時明確鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險,以提高民辦學校教師退休后的待遇。在保障學生權益的實現方式上,新《民促法》鼓勵縣級以上政府采取購買服務、助學貸款、獎助學金等措施保障民辦學校學生與公辦學校學生享受同等資助政策。
  (二)明確差別化管理措施
  區別性是指非營利性與營利性民辦學校性質不同、各有特點,政府在扶持和管理上體現同中有異,實行差別化管理。在采取差別化措施促進民辦教育健康發展過程中,更加鼓勵非營利性民辦學校的發展,讓教育機會公平和治理公平的理念落地生根。例如,新《民促法》規定:“對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。民辦學校享受國家規定的稅收優惠,其中,非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠。新建、擴建非營利性民辦學校,人民政府應當按照與公辦學校同等的政策以劃撥等方式給予用地優惠。新建、擴建營利性民辦學校,人民政府應當按照國家相關政策供給土地。”
  (三)明晰未來預期
  與短期調控不同,長效機制需要在更長時期發揮作用。過去民辦教育政策的調整,不少是由地方把審批數量、招生額度等規則調來調去,有時通過擴大指標配額鼓勵發展,有時又通過減少配額抑制發展,而長效機制是把舉辦者在不同情景下可能面臨的情況一次性公之于眾。新法一方面在對非營利性和營利性民辦學校分類標準作出實質性規范的基礎上,在財政、稅收、土地等方面對非營利性和營利性民辦學校均有不同的支持措施和力度,其中對非營利性民辦學校的優惠扶持政策作出更多具體規定,其針對性操作性更強,有利于政府相關部門多方面共同發力,促進民辦教育發展。另一方面,公平性導向性更加彰顯,有利于社會各界清晰預期,引導教育捐贈、出資和辦學行為,保持民辦教育的穩定秩序。
  三、拓展非禁即入、開放合作的“共建共享”發展空間
  多年來,在國家財力有限、公辦教育資源不能滿足多元需求的情況下,民辦教育擴充了教育供給和資源。盡管隨著國家財力的逐步增強,公辦教育快速發展,但與樣態不斷變化、水平不斷攀升的教育需求相比,教育資源依舊短缺,仍需進一步促進和引導社會力量興辦教育。民辦教育在增強教育服務供給能力、滿足多樣化教育選擇等方面,依然大有可為。此外,在教育治理體系現代化進程中,尤其需要民辦教育發揮“鯰魚效應”,在平等競爭中激發各個方面的積極性,提高教育治理能力和整體質量。
  (一)優化“非禁即入”政策環境
  2012年《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》印發后,可以說我國在鼓勵和引導民間資金進入教育領域方面取得了一定成就,但在一些關鍵問題上尚未取得突破,直接影響到民間投資的積極性。社會力量進入教育的隱形門檻、身份歧視仍然存在,民間資金進入教育領域的總體規模不大,增速仍相對緩慢。因此,新《民促法》通過非營利性和營利性分類管理的辦法,對民間投資實質性放開,清晰傳遞了支持鼓勵民辦教育健康發展的政策信息,社會資本能夠進入的教育領域正在不斷變寬。“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益”的規定,既放寬了辦學準入,又破除了利益回報的困擾。意味著只要是不屬于法律法規禁止進入,不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全的領域,政府不得限制,社會力量投入教育將真正迎來“非禁即入”的環境。
  (二)完善激勵機制
   充分發揮市場機制在教育資源配置中的重要作用,撬動和激活社會資本活力,引導社會力量全面參與辦學,是加快發展民辦教育的改革取向。新《民促法》尊重市場規律,規定現有民辦學校選擇非營利性民辦學校并終止辦學時,可以綜合考慮出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素,給予出資者相應的補償或者獎勵,有利于保障舉辦者的合法權益并保證現有民辦學校繼續辦學。同時,在收費標準方面,規定“營利性民辦學校的收費標準,實行市場調節,由學校自主決定”,暢通了多年來鉗制優質民辦學校發展的價格管制,有利于穩定舉辦者對民辦教育未來發展前景的積極預期,進一步吸引社會力量進入教育領域。
  (三)創新合作模式
  國務院關于政府購買服務以及政府和社會資本合作的文件中,積極鼓勵社會資本參與教育基礎設施建設和運營管理,并提供多元支持和服務。新《民促法》在拓寬辦學籌資渠道,進一步調動社會力量參與教育方面有更多實效舉措,規定“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持;對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”。政府購買服務、出租、轉讓閑置國有資產、與社會資本合作、基金獎勵等都是解決民辦學?;I融資難題的新方式、新機制,有利于建立兩類民辦學校“可進入、可選擇、可流動、可持續”的發展模式。
   從已有國際經驗看,現代教育需要動員全社會的力量,完全依賴政府投入是不可能的。當前,一提及民辦學校特別是營利性學校,人們易認為其辦學質量不高。實際上,非營利性、營利性民辦學校不是一種價值判斷,而是一種辦學類型,與辦學質量沒有必然聯系。公辦學校并不代表高質量,民辦學校也并不等于低水平,民辦學校尤其是營利性民辦學校完全可能辦出特色。新《民促法》規定民辦學校與公辦學校同樣得到相應保護,兩類民辦學校都將得到社會尊重和市場歡迎。這將進一步激發人們探索多元主體合作辦學,建立低端有保障、中端有支持、高端有市場的教育供給體系,推動形成“公平靠公辦,“擇校找民辦”的公辦民辦教育共同發展格局。
(來源:中國教育學刊)
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